29 ноября, 2007

Изъяны в обеспечении безопасности полетов

Это происходит не потому, что никто ранее не пытался и не пытается сегодня дать подобное определение. В настоящее время для утверждения в авиации России единых понятий и определений (созданных в сфере обеспечения безопасности полетов) попросту не хватает организационно-административных ресурсов государства.

Для дальнейшего рассмотрения вопроса обеспечения безопасности полетов необходимо сразу уточнить особенности построения воздушного законодательства, связанные с государственной структурой административного распределения функций государственного регулирования деятельности в области авиации.

В федеральном законе "О государственном регулировании развития авиации" указано, что под понятием "авиация", следует понимать государственную, гражданскую и экспериментальную авиацию, авиационную промышленность, авиационную инфраструктуру и единую систему организации воздушного движения.

Введенные Воздушным кодексом РФ три вида авиации, устанавливающие цели и особенности государственного регулирования авиационной деятельности одновременно для каждого вида, в последующем (по тексту федерального закона) разграничили ответственность уполномоченных органов, а значит, и подходы к обеспечению безопасности полетов в каждом виде авиации.

Причем существенным недостатком Воздушного кодекса РФ как правовой основы использования воздушного пространства и деятельности в области авиации явилось отсутствие в нем правовых основ обеспечения необходимого для любой деятельности условия - безопасности.

Сегодня российская государственная система предусматривает ответственность за обеспечение безопасности полетов только в Кодексе РФ об административных правонарушениях.

В Уголовном кодексе имеется всего две статьи. Причем одна из них - о нарушении правил международных полетов. Вторая - об уголовной ответственности за нарушение правил полетов или подготовки к ним (причем исключительно для военных летательных аппаратов).

К чему все это привело? Начиная с 1997 г., каждый "вид" авиации (а гражданская авиация еще и под контролем МАК) стал разрабатывать и создавать свою нормативную правовую базу. В области обеспечения безопасности полетов она выразилась в утверждении правительством России целого ряда постановлений, закрепляющих полномочия федеральных органов и организаций в данной сфере. Эти органы и организации в соответствии с воздушным законодательством разработали и утвердили постановлениями правительства России и своими приказами свои федеральные авиационные правила (начиная от государственной регистрации воздушных судов, аэродромов и заканчивая правилами производства полетов и расследования авиационных происшествий и инцидентов).

В каждом из этих нормативных правовых документов вводились свои понятия и определения.

Например, "авария - авиационное происшествие без человеческих жертв" и "аварии - авиационные происшествия, не повлекшие за собой человеческих жертв или пропажи без вести кого-либо из членов экипажа или пассажиров".

Или "авиационный инцидент - событие, связанное с летной эксплуатацией воздушного судна, которое могло создать или создало угрозу целости воздушного судна и (или) жизни лиц, находящихся на его борту, но не закончилось авиационным происшествием" и "авиационный инцидент - событие, связанное с использованием воздушного судна, которое имело место в период с момента, когда какое-либо лицо вступило на борт с намерением совершить полет, до момента, когда все лица, находившиеся на борту с целью полета, покинули воздушное судно, и обусловленное отклонениями от нормального функционирования воздушного судна, экипажа, служб управления и обеспечения полетов, воздействием внешней среды, которое могло оказать влияние на безопасность полета, но не закончилось авиационным происшествием" и т.д.

На протяжении десяти лет, двигаясь параллельными путями в сфере обеспечения безопасности полетов, три вида авиации и одна организация привели ситуацию к следующему. ИКАО на 10-й Аэронавигационной конференции приняла ряд мер, связанных с внедрением перспективной концепции гармонизации мировой аэронавигационной системы. Они предусматривают внедрение разработанных за рубежом систем связи, навигации, наблюдения/организации воздушного движения (CNS/ATM). В этих целях в России был сформирован еще один уполномоченный орган - Федеральная аэронавигационная служба.

Таким образом, теперь уже пять уполномоченных органов приступили к разработке единой государственной политики в сфере обеспечения безопасности полетов.

О КОНЦЕПЦИИ ПРОГРАММЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ ПОЛЕТОВ И ПОНЯТИИ "БЕЗОПАСНОСТЬ ПОЛЕТОВ"

Для начала надо раскрыть понятие о "безопасности полетов" как о необходимом условии деятельности в области авиации. Напомним, что федеральное законодательство рассматривает воздушное судно не только как недвижимость, но еще и как транспортное средство. В этой связи рассмотрим для последующего сравнения законодательные основы в сфере деятельности других транспортных средств.

Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" гласит, что "безопасность движения и эксплуатации железнодорожного транспорта - состояние защищенности процесса движения железнодорожного подвижного состава и самого железнодорожного подвижного состава, при котором отсутствует недопустимый риск возникновения транспортных происшествий и их последствий, влекущих за собой причинение вреда жизни или здоровью граждан, вреда окружающей среде, имуществу физических или юридических лиц".

Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" определяет, что "безопасность дорожного движения - состояние данного процесса, отражающее степень защищенности его участников от дорожно-транспортных происшествий и их последствий".

Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ "О техническом регулировании" предлагает считать, что "безопасность продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации (далее - безопасность) - состояние, при котором отсутствует недопустимый риск, связанный с причинением вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений".

На мой взгляд, если рассматривать обеспечение безопасности полетов в авиации Российской Федерации как функцию авиационной системы государства, предусматривающую обеспечение безопасности полетов летательных аппаратов (наиболее подходящий для государственной авиации термин) над территорией России, то следует рассматривать "безопасность полетов, как состояние государственной авиационной системы в процессе эксплуатации летательных аппаратов, при котором отсутствует недопустимый риск, связанный с причинением вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений".

Однако в соответствии с международными договорами в настоящее время российское государство обязалось рассматривать в гражданской авиации "безопасность полетов" в соответствии со стандартами ИКАО.

Данные стандарты, оформленные для стран участниц как самостоятельный документ ИКАО (издание первое - 2006, Doc 9859 AN/460, Руководство по управлению безопасностью полетов, далее - РУБП), по целому ряду вопросов во многом повторяют одобренные постановлением Совета Федерации еще 29 сентября 2004 г. № 299-СФ положения концепции обеспечения безопасности полетов авиации и использования воздушного пространства России. Однако они в целом не соответствуют российскому законодательству и существующей структуре федеральных органов исполнительной власти.

В то же время, в разделе общих положений РУБП для понимания сути управления безопасностью полетов под термином "безопасность" справедливо рассматривается интерпретация аспектов, которые в целом указывают, что "безопасность представляет собой состояние, при котором риск причинения вреда лицам или нанесения ущерба имуществу снижен до приемлемого уровня и поддерживается на этом либо более низком уровне посредством непрерывного процесса выявления источников опасности и контроля факторов риска".

Для РУБП, которое писалось как концепция по управлению безопасностью полетов (применяемая руководством авиакомпаний), такое определение "безопасности" более чем достаточно. Но, с точки зрения государственной авиационной системы и построения ею эффективных правовых отношений в сфере обеспечения безопасности полетов в авиации России, не в полной мере удобно.

Концепция с более совершенной организацией контроля за обеспечением безопасности полетов была разработана вместе с проектом федерального закона "О государственном регулировании и контроле (надзоре) в сфере обеспечения безопасности полетов авиации в РФ". Она представлена для соответствующего заключения в правительство РФ в феврале 2007 г. Однако до сих пор никакого решения по этому документу нет.

Тем не менее, правительство России уже приступило к введению в действие стандартов ИКАО. Оно осуществляется путем реализации Государственной программы обеспечения безопасности полетов в гражданской авиации (разработанной на период до 2015 г.).

Отметим, государственная авиация - самый консервативный вид авиации. На нее возложены серьезные и ответственные функции государства - отражение агрессии, государственная служба, мобилизационно-оборонные задачи и др. В соответствии с распоряжением правительства России этот вид авиации приступил (одновременно с гражданской авиацией) к разработке своей программы обеспечения безопасности полетов.

Причем на заседании коллегии Минобороны РФ (проводилась в мае 2007 г.) в отличие от гражданской авиации был выбран наиболее рациональный для государственной авиации вариант (допускающий исключительно бюджетные инвестиции) - разработка и дальнейшая реализация концепции федеральной целевой программы обеспечения безопасности полетов государственной авиации Российской Федерации.

ПРОБЛЕМЫ, ЦЕЛИ, ПРИОРИТЕТЫ

Как известно, государственное регулирование деятельности в области государственной авиации осуществляется уполномоченным органом в области обороны. Однако государственная авиация, выделенная в отдельный вид авиации с принятием федерального закона от 19 марта 1997 г. № 60-ФЗ "Воздушный кодекс Российской Федерации" в 1990-х гг., оказалась в ситуации бесконтрольного пасынка.

В статье 25 определялась обязанность уполномоченного органа (в редакции закона № 60-ФЗ 1997 г. он назывался "специально уполномоченный орган") в области обороны об осуществлении государственного регулирования деятельности в области государственной авиации.

Федеральные органы исполнительной власти, получив из Вооруженных Сил СССР в свое распоряжение авиационные подразделения, к вопросам централизованного обеспечения безопасности полетов вернулись только в 1998 г. Это было сделано после конкретного указа президента России о возложении функций по государственному регулированию деятельности в области государственной авиации на Минобороны России.

В этом же указе, в части 2 правительству России поручалось обеспечить до 1 января 1999 г. разработку федеральной целевой программы развития авиации в РФ и снижения ее аварийности. В этих целях предусматривалось поэтапное финансирование этой программы за счет средств федерального бюджета (начиная с 2000 г.).

К сожалению, вторая часть указанного поручения, затрагивающая программу снижения аварийности в авиации, только в октябре 2006 г., после совещания, проведенного первым заместителем председателя правительства России С. Б. Ивановым, стала частично осуществляться.

Вопросы, впервые затронутые в посланиях президента России Федеральному Собранию от 2002 г. при рассмотрении глобального характера конкуренции в области авиационных перевозок, в 2003 г., в программе социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу содержали уже тематику развития ВС России.

Отметим, что стоимость современных военных летательных аппаратов дальней авиации, истребителей или оснащенных по новейшим инновационным технологиям вертолетов, весьма и весьма велика.

Поэтому было бы крайне неосмотрительно оставить сферу обеспечения безопасности полетов государственной авиации без соответствующего программно-целевого сопровождения. Мало того, сохранение в боевом составе Вооруженных Сил уже имеющихся летательных аппаратов (даже с ограниченным остатком ресурса) - тоже крайне необходимая для государства цель.

За последние десять лет в государственной авиации в результате авиационных, чрезвычайных и наземных происшествий утрачено 301 воздушное судно. При этом погибли 773 человека. Кроме того, было повреждено более 150 единиц авиационной техники.

К концу 1980-х гг. в Вооруженных Силах СССР ежегодно утрачивалось 130-150 воздушных судов. При этом относительные показатели аварийности (принятое в мировой практике отношение авиационных происшествий к налету воздушных судов, далее - АП на 100 тыс. часов) составляли более 4 авиационных происшествий на 100 тыс. часов налета. В настоящее время эти показатели фиксируются на уровне 4,6.

В Вооруженных Силах СССР в соответствии с постановлением ЦК КПСС и Совмина СССР от 23 октября 1965 г. № 836-298 "Об аварийности в авиации Вооруженных Сил Союза ССР" был осуществлен комплекс мероприятий по созданию многоуровневой системы обеспечения безопасности полетов в военной авиации. В результате принятых мер удалось снизить уровень аварийности с 7 до 4-5 АП на 100 тыс. часов, который и сохраняется в настоящее время.

Однако сегодня приходится констатировать, что принимаемые меры по снижению аварийности в России носят мало эффективный характер.

В военной авиации США с 1960-х гг. прошлого столетия реализовано три, а с 2003 г. развернута четвертая государственная программа по снижению аварийности. Это позволило снизить к 2006 г. показатели аварийности до 1,2 АП на 100 тыс. часов, а в настоящее время установлен приемлемый уровень безопасности полетов - 0,78.

Реализуемые в настоящее время меры по развитию государственной авиации, предусматривающие восстановление исправности авиационной техники, ее глубокую модернизацию, перевооружение на новые авиационные комплексы и увеличение норм налета летного состава, являются важнейшими направлениями по восстановлению боеготовности и боеспособности авиационных частей. Но, как показывает практика, это мало влияет на уровень аварийности.

Так, в 1980-х гг. при высокой исправности самолетного парка и натренированности летного состава, хорошем состоянии аэродромов, относительные показатели аварийности находились на уровне нынешних.

Очевидно, что реализация мероприятий, направленных на развитие государственной авиации и достижение состояния боеготовности и боеспособности прошлых лет, приведет к росту числа авиационных происшествий.

Предстоящее перевооружение на новую дорогостоящую авиационную технику увеличит ущерб от одного авиационного происшествия в 4-6 раз. Необходимое увеличение среднего годового налета летного состава с 20-30 часов до минимально обоснованных 100-120 часов (норма конца 1980-х гг.) при сохранении существующей системы обеспечения безопасности полетов приведет к росту числа авиационных происшествий до 60-80 в год. В этих условиях среднегодовой ущерб от авиационных происшествий возрастет в 12-15 раз и к 2015 г. составит 24-30 млрд. руб. в год.

В этой связи реализация программ перевооружения и модернизации без опережающей перестройки системы обеспечения безопасности полетов не даст ожидаемого результата.

Минобороны России совместно с федеральными органами исполнительной власти, имеющими воздушные суда государственной авиации, и РОСТО (ДОСААФ) ведется активная разработка эффективных и минимально затратных мероприятий.

Реализация последних программно-целевым методом, посредством своевременной разработки и реализации федеральной целевой программы позволит, пусть с небольшим опозданием, но без грозящего обвала перестроить сложившуюся систему обеспечения безопасности полетов государственной авиации и к 2014-2015 гг. снизить показатели аварийности в 1,5-2 раза.

Предлагаемую федеральную целевую программу обеспечения безопасности полетов государственной авиации целесообразно будет реализовать в течение пяти лет в три этапа.

Проведение мероприятий первого этапа (2009 г.) потребует незначительных объемов финансирования, которые не превысят 80 млн. руб.

Ориентировочные объемы финансирования мероприятий второго этапа (2010-2011 гг.) - 4-5 млрд. руб.

Предполагаемый потребный объем финансирования третьего этапа (2012-2013 гг.) составит 4-6 млрд. руб.

После полной реализации программных мероприятий и создания эффективной системы управления безопасностью полетов государственной авиации значения относительных показателей аварийности приблизятся к уровню ведущих зарубежных авиационных стран и составят 2-2,5 АП на 100 тыс. часов. При этом предотвращенный ущерб от авиационных происшествий составит 12-15 млрд. руб. ежегодно.

ЕДИНСТВЕННО ВОЗМОЖНЫЙ МЕТОД

Метод, при котором цель программы обеспечения безопасности полетов - снижение в два раза показателей аварийности (может быть увязан с полученными в результате научно-исследовательских работ инструментальными показателями улучшения надежности работы авиационной техники и авиационного персонала) - возможно применить только при поддержке государства.

Это позволит с помощью новейших отечественных радиоэлектронных разработок и усовершенствованных технологических программ, автоматизировать процесс реагирования на отклонения (опасные факторы) в режиме реального времени и предложить экипажу, группе руководства полетами или специалистам инженерно-авиационной службы оптимальный вариант выхода из усложненной ситуации.

В свою очередь, за счет документируемого расширения объема контролируемых параметров функционирования, в том числе и состояния авиационного персонала, в авиационной системе государственной авиации, возможно будет эффективно формировать и достаточно быстро реализовывать своевременные управляющие решения любого уровня иерархии.

Различные федеральные органы, имеющие в своем распоряжении авиационные подразделения государственной авиации, проводят опытно-конструкторские работы по тематике обеспечения безопасности полетов. Подобные ОКР могут дать результат только в том случае, если они имеют в основе рассчитанные программно-целевым методом ресурсные показатели снижения аварийности в целом для государственной авиации. Иными словами, только в случае системного подхода к "дереву целей" и "дереву ресурсов",

Это позволит по логической схеме "цели-пути-способы-средства" согласованно направить наибольшие силы и средства планирования на те элементы программы, которые сделают возможным уже в 2012 г. ежегодно экономить около 12 млрд. руб.

К ЧЕМУ ПРИВЕДЕТ ОТКАЗ ОТ ФЕДЕРАЛЬНОЙ ЦЕЛЕВОЙ ПРОГРАММЫ

Сегодня осуществление полномочий государственного регулирования деятельности в области государственной авиации, государственного контроля за деятельностью авиационного персонала государственной авиации, а также расследование, классификация и учет авиационных происшествий и инцидентов в государственной авиации возложено на Минобороны России.

Ранее постановлением правительства России от 2 декабря 1999 г. № 1329 "Об утверждении Правил расследования авиационных происшествий и авиационных инцидентов с государственными воздушными судами в Российской Федерации", организация расследования авиационных происшествий с государственными воздушными судами была возложена на руководителей федеральных органов исполнительной власти и организаций (по принадлежности воздушного судна).

На основании этого постановления руководители федеральных органов исполнительной власти или организации (по принадлежности воздушного судна), для расследования авиационного происшествия в своем ведомстве своим приказом назначали комиссию. Следует отметить, что представитель Службы безопасности полетов в ее состав зачастую даже не включался. Эта практика сохраняется и в настоящее время.

Каждое авиационное происшествие или авиационный инцидент с государственными воздушными судами в России подлежит обязательному расследованию комиссией по расследованию авиационного происшествия или авиационного инцидента (далее именуется - комиссия). Комиссия имеет статус государственной комиссии и образуется в установленном настоящими Правилами порядке.

Однако по вышеприведенным причинам председатель комиссии и ее члены не имеют требуемую соответствующую квалификацию и специальную подготовку. Данный факт уже сам за себя говорит о глубине, широте и качестве таких расследований.

Конечно, подготовить специалистов расследователей можно. Однако тут необходимо отметить ряд моментов.

Во-первых, в соответствии с успешно применяемой более десяти лет Методикой расследования авиационных происшествий и инцидентов, утвержденной и подписанной в печать начальником Службы безопасности полетов авиации ВС РФ 26 сентября 1995 г., в состав комиссии должны входить 7-8 человек, имеющих специальную подготовку и квалификацию. Помимо этого, в комиссии формируются три подкомиссии, возглавляемые только членами комиссии: летная, инженерно-техническая и административно-штабная. В составе летной подкомиссии может быть до семи рабочих групп по 2-3 специалиста. Итого 14 человек. В составе инженерно-технической подкомиссии может быть тоже 7 рабочих групп по 2-3, а иногда и большего количества специалистов. Итого 14-16 человек. В административно-штабной подкомиссии должно быть пять рабочих групп по 1-2 человека. Итого 7-10 человек.

Таким образом, при расследовании авиационного происшествия в составе комиссии и входящих в подкомиссии специалистов должно участвовать не менее 35 человек. Возникает вопрос, у какого руководителя федерального органа исполнительной власти найдется такое количество квалифицированных специалистов? И какого качества можно ожидать от расследования, если нет подобного числа опытных работников?

Во-вторых, в связи с вступлением в силу федеральных законов от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, от 2 ноября 2004 г. № 127-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ, наиболее существенно были затронуты статьи 95, 96, 98, 99 Воздушного кодекса России, что привело к полному блокированию решения основных задач Минобороны в области оперативного проведения объективных научно-исследовательских работ при расследовании авиационных происшествий и инцидентов для выработки краткосрочных и долгосрочных оптимальных профилактических мероприятий по предотвращению повторяемости авиационных происшествий.

Проблема возникла из-за отсутствия в функциональной классификации расходов бюджета статьи расходов на обеспечение безопасности полетов авиации и определяемого правительством России порядка оказания содействия комиссии по расследованию авиационного происшествия или инцидента, в соответствии с новой редакцией ст. 98 и 99 Воздушного кодекса России.

Данную ситуацию, через год после принятия федерального закона № 122-ФЗ, правительство России постановлением от 15 июля 2005 г. № 434 "Об оказании содействия комиссии по расследованию авиационного происшествия или инцидента на месте авиационного происшествия или инцидента" исправило, утвердив Правила оказания содействия комиссии по расследованию авиационного происшествия или инцидента на месте авиационного происшествия или инцидента (далее Правила).

В статье 2 данного постановления Минобороны РФ совместно с Минфином предписывалось при подготовке проекта федерального бюджета на соответствующий год предусматривать средства на финансирование расходов по оплате договоров, заключаемых в связи с оказанием содействия комиссиям по расследованию авиационных происшествий или инцидентов на месте авиационных происшествий или инцидентов.

В самих Правилах были установлены правовые отношения между комиссией по расследованию авиационных происшествий или инцидентов и федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов России, органами местного самоуправления, юридическими лицами и командованием воинских частей (формирований), а также указаны организационные и технические мероприятия, для которых выделяются необходимые силы и средства.

Тем не менее, механизм реализации статьи 2 постановления правительства России и Правил не был указан. В результате:

так и не решен вопрос о расходах Минобороны России на обеспечение безопасности полетов государственной авиации РФ расходным полномочием РФ (с внесением соответствующей статьи в бюджетную классификацию расходов);

не разработаны предложения для внесения изменений в Правила расследования авиационных происшествий и авиационных инцидентов с государственными воздушными судами в РФ в части касающейся: а) полномочий Минобороны РФ, возложенных указом президента РФ от 16 августа 2004 г. № 1082; б) финансирования действий должностных лиц и работы комиссии по расследованию авиационного происшествия или инцидента, предусмотренных Правилами оказания содействия комиссии по расследованию авиационного происшествия или инцидента на месте авиационного происшествия или инцидента;

не разработаны предложения в правительство РФ об увеличении штатного количества специалистов-расследователей, о централизации в одном федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном осуществлять расследования в государственной авиации РФ, в том числе, как правило, связанные и с управлением воздушным движением, а также реализовывать расходные полномочия в сфере расследования авиационных происшествий;

в-третьих, не учтены предложения Минобороны России по составу и объемам финансирования расходов федерального бюджета во второй половине 2007 г. и на период до 2010 г., с учетом необходимости внесения в перечень конкретных получателей бюджетных средств Службы безопасности полетов авиации ВС РФ по статье расходов на обеспечение безопасности полетов государственной авиации РФ.

Отказ от разработки и реализации программно-целевого метода в обеспечении безопасности полетов в конечном счете может привести к полнейшей утрате института расследования авиационных происшествий в государственной авиации и признанию избыточными функций Минобороны России по контролю за обеспечением безопасности ее полетов.

Учитывая невозможность передачи механизма реализации данных функций в Межгосударственный авиационный комитет (как это сделано в гражданской авиации), разработка и реализация федеральной целевой программы обеспечения безопасности полетов государственной авиации становится крайне актуальной с каждым днем.