23 января, 2008

Заказ вооружения: новый виток реформ

Как отмечалось в указанных публикациях, изменения в системе заказывающих органов Министерства обороны назрели давно. Далеко не все реформы, предпринятые в последние годы, пошли этой системе на пользу. Представляется, что откладывать в долгий ящик исправление допущенных ранее промахов будет ошибкой, по меньшей мере, концептуального характера.

Проанализируем, что и как в этом плане сделано за последнее время.

Если предположить, что создание при начальнике вооружения Вооруженных Сил Российской Федерации Военно-технического комитета преследует цель восстановления центрального органа обоснования военно-технической политики Министерства обороны - ключевого звена системы программно-целевого планирования, то это, безусловно, является правильным шагом.

Однако это лишь полумера. Существовавшие ранее в видах Вооруженных Сил и самостоятельных родах войск при соответствующих главнокомандующих (командующих) научно-технические комитеты (НТК) ныне переформированы в военно-научные комитеты (ВНК). Они подчинены главным штабам (штабам). Их задачи и функции существенно изменены. Поэтому в рамках системы программно-целевого планирования подобные ВНК не в состоянии выполнять те задачи, которые возлагались на научно-технические комитеты.

Напомним, что НТК играли ключевую роль в составлении и реализации планов научной работы. Они представляли собой органы, достаточно уникальные как по решаемым задачам и функциям, так и по подбору персонала. НТК комплектовались опытными специалистами управлений и служб центрального аппарата и войск, ведущими учеными научно-исследовательских институтов, военных учебных заведений, научно-исследовательских (испытательных) полигонов, имеющими, как правило, ученые степени и звания.

Существенные недостатки в системе заказов вооружения могут поставить под угрозу оснащенность российской армии современными и перспективными образцами ВВТ.
Фото: Алексей МАТВЕЕВ

Научно-технические комитеты предназначались для выработки рекомендаций и проектов решений для командования вида Вооруженных Сил и Министерства обороны по вопросам научной работы, создания и совершенствования вооружения и военной техники.

Как орган формирования и проведения единой военно-технической политики, организации научной работы и научно-методического руководства исследованиями в виде Вооруженных Сил (или роде войск), научно-технический комитет непосредственно подчинялся главнокомандующему видом Вооруженных Сил (командующему родом войск). Это (в соединении с высокой квалификацией специалистов) предоставляло комитетам уникальную возможность всегда быть "над схваткой", стоять выше узковедомственных интересов.

На научно-технические комитеты возлагалось решение следующих основных задач:

научное обоснование, формирование и проведение единой военно-технической политики в виде Вооруженных Сил на основе программно-целевых методов планирования развития ВВТ;

разработка Основных направлений развития ВВТ вида Вооруженных Сил и их согласование с главным штабом и заказывающими управлениями;

разработка проектов разделов Программы вооружения, планов НИОКР по созданию ВВТ и развитию конструкторско-технологического задела в оборонной промышленности, их согласование с главным штабом и заказывающими управлениями;

обоснование и разработка проектов тактико-технических требований (заданий) на аванпроекты по созданию перспективных и модернизации существующих образцов ВВТ, задание аванпроектов, в том числе на конкурсных началах;

научно-методическое руководство организацией и проведением научных исследований в НИО вида Вооруженных Сил;

оценка текущего состояния и прогнозирование развития военной экономики и военного производства;

разработка проектов планов и заданий организациям Академии наук, Высшей школы и промышленности на выполнение научно-технических прогнозов, проведение фундаментальных и прикладных поисковых исследований и работ в интересах вида Вооруженных Сил, заключение договоров с исполнителями работ, организация и контроль их выполнения;

разработка планов научной работы вида Вооруженных Сил и подготовка предложений в Перспективный план научной работы Министерства обороны;

организация реализации результатов научных исследований НИО вида Вооруженных Сил, Академии наук, Высшей школы и промышленности в войсках и перспективных разработках ВВТ;

проведение экспертизы научно-технического уровня важнейших образцов ВВТ на всех этапах их жизненного цикла.

Вновь созданный Военно-технический комитет практически не будет иметь объективной информации от видов Вооруженных Сил и родов войск. Причина проста - в своей деятельности он не будет опираться на результаты деятельности соответствующих НТК. Поэтому достаточно велика вероятность превращения ВТК в рядовой элемент бюрократического аппарата начальника вооружения.

Тем не менее, хочется надеяться, что с появлением Военно-технического комитета вернется к жизни важнейший долгосрочный документ - Основные направления развития вооружения и военной техники, без которого, как ранее неоднократно отмечалось специалистами, реализуемость Государственной программы вооружения всегда будет под большим вопросом.

Нельзя также не отметить (как, безусловно, позитивный шаг) переформирование отдела изобретательства Министерства обороны в управление интеллектуальной собственности. Остается только надеяться, что этот орган получит достаточно широкие полномочия в своей сфере. Управление интеллектуальной собственности должно квалифицированно решать вопросы, связанные с выявлением результатов и формализацией объектов интеллектуальной деятельности (создаваемых при разработке по заказам Минобороны новых образцов вооружения, военной и специальной техники).

Позитивным также является создание в аппарате начальника вооружения отдела связи и автоматизированных систем управления. С его появлением можно ожидать, что достаточно хаотично проводившиеся работы по автоматизации деятельности этого аппарата будут проводиться под единым руководством. В дальнейшем есть основания полагать, что они будут проводиться и более целенаправленно.

С учетом настоятельных требований времени следует расценить со знаком плюс и создание единого управления развития и организации заказов средств воздушно-космической обороны. Это управление призвано заменить подлежащие расформированию управления заказов и поставок авиационной техники и вооружения, заказов и поставок вооружения, военной и специальной техники противовоздушной обороны и заказов и поставок космических систем и средств ракетно-космической обороны.

Остается надеяться, что в ближайшее время последуют аналогичные шаги и со стороны Генерального штаба, закрепляющие воздушно-космическую оборону страны как четкое организационное формирование. До соответствующего решения Генерального штаба функции соответствующего управления в аппарате начальника вооружения объективно будут отмечены печатью некоей неконкретности в работе.

Очень важным и своевременным шагом является воссоздание управления развития электронной компонентной базы. Этот орган, планировавший разработку и поставки элементной и компонентной базы для разрабатываемых и эксплуатируемых образцов техники, в ходе создания аппарата "единого заказчика" был резко сокращен и объединен (под новым названием) с управлением, занимавшимся перспективными технологиями.

Тут налицо как раз тот случай, когда вместе с водой выплеснули ребенка. По этим причинам Министерство обороны окончательно потеряло влияние на предприятия электронной промышленности (электротехнической и др.), ранее поставляющие оборонным предприятиям и армии требуемые микросхемы и прочие компоненты.

Именно после этого решения вновь поднялся вал произвольного снятия с производства компонентной базы, по коммерческим причинам не выгодной владельцам этих предприятий (как это уже было в 1990-х гг.). Например, ключевые предприятия в г. Зеленограде были переориентированы их владельцами на выпуск низкотехнологичной, но коммерчески весьма выгодной продукции. По этим причинам вновь возникли серьезные проблемы при разработке новой техники и эксплуатации вооружений в войсках.

С большим сожалением следует отметить, что в новой структуре заказывающих органов сохранен серьезный порок предыдущей. Только часть управлений и служб вошла в штат центрального аппарата. То есть в состав тех органов военного управления, на которые распространяются льготы и надбавки, положенные государственным служащим.

Остальные по-прежнему сформированы на войсковых штатах, т.е. имеют существенно более низкие должностные оклады и категории по воинским званиям. Естественно, деление на "черную" и "белую" кости отнюдь не будет способствовать повышению качества работы специалистов этих управлений.

Особо интересна трансформация названий заказывающих управлений.

Напомним, что ранее в их названия входили слова "заказов и поставок вооружения, военной и специальной техники". В редакции, введенной новой директивой Министра обороны, названия тех же управлений звучат как "управление развития и организации заказов".

Это подтверждает, на наш взгляд, окончательную победу концепции, сущность которой заключается в том, что все финансовые потоки передаются от заказывающих управлений в создаваемое при ВПК федеральное агентство по закупкам вооружений, военной и специальной техники.

В этой связи не очень понятным представляется переформирование финансово-экономического управления органов заказов и поставок ВВСТ в управление анализа и сопровождения государственного оборонного заказа, целевых программ развития и поддержания вооружения и военной техники.

Лишенное непосредственного контроля над денежными потоками, это управление неминуемо будет в значительной части дублировать деятельность Военно-технического комитета.

Следует в который раз подчеркнуть, что передача от заказывающих управлений в создаваемое при ВПК федеральное агентство по закупкам вооружений, военной и специальной техники на практике может означать следующее.

С одной стороны, у заказывающих управлений изымается самое мощное оружие в борьбе с нерадивыми исполнителями государственного оборонного заказа и Государственной программы вооружения - наказание рублем. Естественно, это негативно повлияет на эффективность отстаивания заказывающими управлениями интересов государства.

Однако с другой стороны, и федеральное агентство по закупкам ВВСТ, куда переходят деньги, не имея специалистов, знающих предметную область каждого заказа и текущее состояние работ, вряд ли сможет принимать эффективные решения по их финансированию.

Таким образом, в очередной раз разрывается система ответственности за конечный результат деятельности - оснащение Вооруженных Сил новым вооружением и обеспечение его качественной эксплуатации.

Ситуация усугубляется еще и тем, что сегодня в стране имеется острый дефицит квалифицированных кадров заказчиков (равно как экономистов и финансистов, знающих специфику работы в области заказов и поставок ВВСТ). Напомним, что заказчик должен быть профессионально подготовлен в курируемых областях науки и техники, чтобы иметь возможность правильно оценивать предлагаемые инженерные решения для создания новых образцов ВВСТ.

Он должен ориентироваться в технологиях разработки и производства, понимать экономику этих процессов, равно как и экономику предприятий. Заказчику требуются знания в области организации и ведения научной работы, чтобы правильно оценивать перспективы развития ВВСТ и поступающие от войск предложения по созданию перспективных образцов. И это далеко не полный перечень необходимых знаний.

В былые времена в заказывающие управления набирали специалистов из военных научно-исследовательских институтов, с испытательных полигонов, из военных представительств, лучшие кадры по эксплуатации вооружения из войск. В военных вузах существовали специальные учебные программы для переподготовки и повышения квалификации заказчиков. И даже при всем этом специалист заказывающего управления начинал чувствовать себя уверенно только через 3-5 лет предметной работы.

Немногие оставшиеся в системе заказов по-настоящему опытные специалисты (заказчики, экономисты и финансисты) в один голос констатируют резкое падение уровня подготовленности молодых работников и их готовности решать возникающие проблемы. Естественно, по этим причинам падает уровень квалификации заказывающих управлений в целом.

Начальник вооружения Вооруженных Сил - заместитель Министра обороны РФ генерал армии Николай Егорович Макаров
Фото: Леонид ЯКУТИН

Источники подготовленных специалистов-заказчиков сегодня практически иссякли. Уровень квалификации в заказывающих управлениях снизился до критических отметок. Приход же в ключевое звено системы - федеральное агентство по закупкам ВВСТ - неподготовленных людей может привести к параличу всей системы в целом.

Все вышеизложенное позволяет с большой долей скепсиса относиться к работоспособности новой системы и со значительной уверенностью предполагать, что последствия такого решения о разделении ответственности могут быть самыми трагическими. О перевооружении российской армии придется забыть всерьез и надолго.

Из анализа директивы Д-60 вытекает еще один негативный момент. Ранее уже не раз говорилось об излишней (и потому ошибочной), на наш взгляд, централизации управления военными представительствами, осуществленной в рамках формирования аппарата "единого заказчика".

Пока военные представительства подчинялись непосредственно заказывающим управлениям, в интересах которых они действовали, уровень координации работы был достаточным, чтобы преодолевать проблемы нерациональных по организации и составу коопераций, следствием чего и является столь низкий уровень загрузки гособоронзаказом. Централизованное управление военных представительств, созданное в рамках концепции "единого заказчика", весьма далеко от проблем выполнения конкретных работ.

К сожалению, в новом варианте структуры заказывающих органов Министерства обороны этот вопрос обойден молчанием. Хотя, надо отметить, проблемы роста цен на военную продукцию, прежде всего из-за нерациональных коопераций, и одновременного снижения ее качества (т.е. главное, для борьбы с чем и существуют военные представительства) остаются весьма актуальными. Пока же даже на высших уровнях власти для решения этих проблем предлагаются административные рычаги, неэффективность которых была видна уже в так называемые "застойные" годы.

Новая система заказывающих органов вновь не дает ответа на ключевой вопрос об участии войск в процессах создания новых образцов ВВСТ, их испытаний и принятия на вооружение.

Полная и объективная информация о состоянии войск и вооружений, осознанный подход к перспективам их развития позволяли главнокомандующему (или командующему), который в тот период являлся генеральным заказчиком вооружения для своего вида Вооруженных Сил (рода войск), осознанно подходить к решению всех вопросов, связанных с созданием новых образцов ВВСТ, финансированием разработок и производства.

Большинство главнокомандующих (до появления "единого заказчика") в высшей степени серьезно относились к этой работе и постоянно держали ее под своим контролем. Одной из форм подобного контроля являлось назначение заместителей главнокомандующего, командующих родами войск председателями комиссий по рассмотрению проектов новых образцов ВВСТ и по проведению государственных испытаний. Это позволяло с максимальной объективностью отслеживать состояние работ и оперативно вносить необходимые коррективы.

Борт самолета дальнего радиолокационного обнаружения и управления А-50. Военно-воздушные силы заинтересованы в получении более совершенного образца вооружения подобного типа.
Фото: Алексей МАТВЕЕВ

Важную роль играли систематические встречи главнокомандующих видами Вооруженных Сил с соответствующими министрами оборонных отраслей промышленности и руководством ВПК. На этих форумах обсуждались и решались принципиальные проблемы развития системы вооружения вида Вооруженных Сил, вопросы финансирования важнейших работ, обеспечения создания новой техники с требуемыми боевыми характеристиками.

Как будущий потребитель создаваемого вооружения именно главнокомандующий видом Вооруженных Сил в наиболее полном объеме представлял себе роль и место новой техники в войсках, при ведении боевых действий и был объективно заинтересован в принятии нужных для войск решений.

Очевидно, что несомненным плюсом существовавшей системы являлись ее прозрачность и наличие первых лиц, объективно заинтересованных в получении высококачественных образцов вооружения. Также к плюсам следует отнести и исключение возможности развития любого рода монополизма в видении перспектив развития ВВСТ. Ни одна из организаций не могла единолично диктовать свое понимание этих перспектив. Только подкрепленные научными исследованиями плоды коллективной работы могли рассчитывать на реализацию.

Однако головные военные НИИ - основные органы обоснования облика перспективных образцов ВВСТ - как были выведены из системы в результате предыдущей реформы, поскольку остались в подчинении видов Вооруженных Сил и родов войск, т.е. в стороне от политики заказов, так там пока и остались.

Отрывать институты от войск, разумеется, было бы весьма недальновидным шагом. Но установить для них подобающее место в новой системе заказов просто необходимо. Равно как и войскам. Все должны нести свою долю ответственности в рамках выполнения общего дела.

Кто теперь станет арбитром в сложных вопросах создания новой техники, ее испытаний и принятия на вооружение, определения оптимальных объемов серийного производства, не вполне ясно. Изучение складывающейся в стране системы управления оборонно-промышленным комплексом пока не дает оснований для оптимизма.

Анализ действий руководства Минобороны по совершенствованию системы заказов и поставок ВВСТ показывает, что сегодня понимание необходимости восстановления системы научного обоснования военно-технической политики военного ведомства налицо. Безусловно, определенным рычагом для практического решения этих проблем должно явиться создание военно-технического комитета.

Однако для улучшения обоснованности программных решений следует серьезно поднять статус военно-научных комитетов видов Вооруженных Сил и родов войск. Их роль третейских судей между войсками, военной наукой и заказчиками (как это и было ранее) должна обеспечить объективность, реализуемость, экономичность программы вооружения, поставить серьезные преграды коррупционным проявлениям.

До тех пор, пока Основные направления развития ВВСТ на 15 лет не станут вновь самостоятельным и основополагающим документом в системе программно-целевого развития вооружения, разработка собственно Программы вооружения не будет опираться на объективное понимание перспектив и останется преимущественно декларативным документом.

Функция контроля хода разработки и испытаний новых образцов ВВСТ должна быть обязательно вновь возложена на войска. Ранее полученный в этом плане опыт сугубо позитивен. Именно войска наиболее заинтересованы в получении оружия, в максимально возможной степени соответствующего их предназначению. Не в их интересах давать послабления тем, кто "не сумел сделать то, что надо, а пытается сдать то, что получилось".

И, наконец, думается, что было бы полезным еще раз взглянуть в целом на получившуюся систему программно-целевого планирования, заказов и поставок ВВСТ с точки зрения ее транспарентности, антикоррупционности и обеспечения единства ответственности за конечный результат деятельности. Это будет, по нашему мнению, явно не лишним.